【裁判要旨】
职权法定原则是行政执法的基本原则之一，行政机关应当在其职权范围依法行政，不得超越职权。准确界定职权边界，是行政执法的首要步骤，也是行政执法合法与否的前提和基础。
【基本案情】
申请人：李某等15人
被申请人：某街道办事处
2022年4月21日，某街道办事处向某小区原开发商某公司作出《限期拆除决定书》，认定某小区北侧建设的4处建筑物、构筑物（以下简称涉案建设）未取得规划许可手续，属于违法建设。认为某公司的建设行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款之规定，依据第七十五条规定，限某公司自收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查；逾期不拆除的，依法强制拆除。同日，某街道办事处作出公告，张贴于某小区北侧，并发布于海淀区人民政府官方网站。
李某等15人不服，认为涉案建设权属归属于某小区业主，并非某公司，且不属于违法建设，不应被拆除，即便未取得规划许可手续，应责令某公司补办手续。故申请行政复议，请求撤销《限期拆除决定书》。
【复议决定】
北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）复议认为：根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号，以下简称《若干规定》）第五条的规定，规划和自然资源主管部门、街道办事处和乡镇人民政府在承担违法建设查处工作中具有明确的职责分工。
某街道办事处作为直接收到12345举报的行政执法机关，在调查违法建设相关事实的过程中，应首先根据调查结果判断自身对该项违法建设是否具有查处职责，而后再根据经证据证明的事实作出相应的行政决定。本案中，某街道办事处向市规自委海淀分局作出的《关于协查北京市海淀区某小区北侧所见的4处建筑物、构筑物规划审批情况的函》的记载，某街道办事处认为涉案建设中部分建设于2002年-2003年间，部分建于2003年前后，前述三项建设均属于未按照规划许可证许可内容进行的建设；部分建于2011年，属于改变规划许可证许可内容进行的建设。根据上述内容的记载可知，某街道办事处在调查过程中实际上已经认定涉案建设中的部分建设属于未按照规划许可证许可建设的情形，但其仍然违反《若干规定》第五条第二款第一项规定，径行认定三项建设行为违法并作出涉案《限期拆除决定书》，显然与法不符。
对于涉案建设的建设时间。本案中，某街道办事处提供的证据中，除某公司自述的内容外并无任何其他证据能够证明建设时间。另外，李某等15人与某公司关于某小区竣工验收时间描述存在较大差距，但某街道办事处并未提供证据证明其曾对该项事实开展调查并确定相关事实。本机关认为，违法建设建成时间的确定，除了用以判断相关建设行为是否违反当时有效的法律规定外，还用以判断某街道办事处与规划和自然资源主管部门之间执法边界。某街道办事处提供的在案证据无法证明其作出的《限期拆除决定书》的相关事实，属于主要事实不清、证据不足，本机关应予纠正。最终，决定撤销被诉《限期拆除决定书》。
【专家评析】
一、职权法定原则的具体内涵
职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则，是指行政机关所行使的职权必须有法律规定，“法无授权不可为”，任何机关都不得超越法律的授权行使权力。简言之，行政机关所拥有和行使的行政权力都来源于法律明确授权。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权。行政职权是行政主体为实现特定的行政目的、履行其法定职责而拥有的权力，其持有者是行政机关或工作人员，是行政机关或工作人员依法取得的从事某种活动的资格或能力。行政职权具有国家行政权的一般属性，如强制性、单方性、优先性等，但其最重要的属性是法定性。违反职权法定原则要承担一定的法律责任，有关行政机关或者人民法院可以在依法提起的行政复议及行政诉讼中撤销这类行政行为。行政机关和法律、法规、规章授权的组织及其成员因违反职权法定原则对行政管理相对方造成损害的，应当由行为的作出机关或者组织承担赔偿责任。可以说，职权法定原则，是行政机关最基本的行为准则，是其职能权限界定不可逾越的“红线”。
二、确立裁判要旨的主要理由
海淀区政府复议决定认定某街道办事处没有在其职权范围内履行违法建设查处职责，错误的将未按规划许可内容进行建设的违法行为认定为未依法取得规划文件进行建设的行为，违反职权分工相关规定，应做否定性评价。主要理由有以下几点。
（一）违法建设查处领域执法主体的变化情况
2018年“街乡吹哨，部门报道”的基层治理体制机制创新改革和2020年执法权下放街乡的基层综合行政执法改革相继实施，推动了国家治理体系和治理能力现代化的进程。随着《北京市街道办事处条例》与《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》的施行，自2020年7月1日起，正式将431项行政执法职权下放至街道办事处和乡镇人民政府。本案所涉城镇违法建设，即为职权下放的重要内容之一，原由城管执法部门行使的违法建设行政执法权，转由街道办事处行使。2020年11月15日正式施行的《北京市禁止违法建设若干规定》第五条，明确了规划和自然资源主管部门、街道办事处和乡镇人民政府的职权分工，其中规划和自然资源主管部门负责常规概念中的“有证”违法建设，即已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证，但未按照许可内容进行建设，或者临时建设逾期未拆除的，或者未依法取得建设工程规划许可证，但已经取得选址意见书、规划综合实施方案等规划文件，未按照前述规划文件内容进行建设的，以及其他不属于街道办事处、乡镇人民政府负责查处的情形。而街道办事处、乡镇人民政府负责对本行政区域内“无证”违法建设进行查处，即未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证以及选址意见书、规划综合实施方案等规划文件但进行建设的情形。
（二）准确界定职权边界是依法开展执法活动的首要前提
法律规定不可违，法无授权不可为。行政机关开展执法活动，首先应当明确所要实施的执法活动在其法定职权范围内，否则将成为无源之水、无本之木。根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》第五条的规定，规划和自然资源主管部门、街道办事处和乡镇人民政府在承担违法建设查处工作中具有明确的职责分工，故各执法主体应当在职权范围内各司其职，准确界定各自职责边界，避免职责混同。具体到违法建设查处领域内执法，首查机关接到违法线索来源后，应立即开展调查工作，并根据调查结果判断自身对该项违法建设是否具有查处职责，而后再根据经证据证明的事实作出相应的行政决定。本案中，根据已查明事实，涉案建设行为存在两种情形，其中一种属于已经取得规划许可证但未按规划许可内容进行建设的情形，而对此行为的查处应当归属于规划和自然资源主管部门，街道办事处并无相应职责。此时，街道办事处应当将此部分移送至规划和自然资源主管部门处理，可将调查材料一并移送，而非不作区分，径行作出决定。
（三）不同情形的违法建设行为对应不同的法律后果
准确界定违法建设查处职权边界，除了确定正确的查处主体之用外，更重要的是直接关涉行政相对人的实体权利义务，简言之，直接决定着对被查处违法建设施以何种查处措施。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十一条、第十二条的规定，未按照规划许可证件许可内容进行建设，但可以通过改建或者部分拆除达到符合许可的内容的违法建设，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，行政机关应当书面责令违法建设当事人限期改正、消除对规划实施的影响，即此类“有证”违法建设尚有改正的机会，而非被全部拆除或者没收。本案中，某街道办事处职权界定的错误，直接导致违法建设属性认定的错误，进而直接影响行政相对人或者利害关系人的合法权益，海淀区政府决定撤销，依法保障了复议申请人的合法权益，于法有据。
另外，针对本案某街道办事处所提申请人主体资格的问题，海淀区政府弱化了审查程度，认可李某等15人具有申请行政复议的主体资格，体现了海淀区政府全力保障公民、法人或者其他组织合法权益、给予利益相关各方充分行使救济权的积极态度，符合行政复议内部监督救济制度的功能定位，应予肯定。
三、应用裁判要旨应当注意的问题
目前，违法建设查处力度不断增强，所涉案件数量多、范围广，区域性、群体性维权现象突出，且交织着行政管理不规范等历史遗留问题，矛盾化解难度极大，极易引发影响社会安定、质疑政府公信力的不良后果。因此，规划和自然资源管理部门、街道办事处和乡镇人民政府在具体执法实践中，一定要厘清各自的职权范围，依法实施执法活动，不得怠于执法，也不得超越职权执法。同时，行政执法机关要严格履行首查机关的法定义务，接到违法建设线索后，要及时启动调查程序，并依据调查结果准确判断是否属于本机关的职权范围；要正确处理不在管辖范围内的事项，应当积极履行移送义务，将违法线索移送至有管辖权的行政机关，并将移送情况告知公民、法人和其他组织。
【相关法律规范】
1.《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款。
2.《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第五条。
